国土空间规划体系下控制性详细规划转变及应对策略思考

引言

详细规划是我国“五级三类”国土空间规划体系的重要组成部分
。。
。
。2019年中共中央 国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，，，，明确指出“在市县及以下编制详细规划”。。。“详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排
，，，，是开展国土空间开发保护活动、、实施国土空间用途管制、、、、核发城乡建设项目规划许可、、进行各项建设等的法定依据。。。”

在新时期，，国土空间详细规划既要承担其作为各项建设活动法定依据的使命，，，
，又要针对理念转变不断创新和完善。。。与城乡规划系统中的控制性详细规划相比，，
，，城镇开发边界内的控制性详细规划在规划系统中的地位和控制功能上都有很好的承接性和连续性。
。
。。在自然资源部《关于加强国土空间详细规划工作的通知》的解读文件中，，
，也明确详细规划是对既有规划的继承与发展
。。。因此，，做好面对新时期的控规转变应对措施，，，，对新时期详细规划探索具有重要的借鉴意义。
。。
。

1、、、、新时期控规的转变

详细规划直接面对最基层空间治理需求
，，
，是规划传导、、保障实施的重要环节，，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。。

新时期国土空间规划体系提出
，，详细规划是开展国土空间开发保护活动、
、
、实施国土空间用途管制、、
、、核发城乡建设项目规划许可、、、进行各项建设等的法定依据。。新时代的全面深化改革
，，，不仅意味着空间治理目标和理念要直面城乡经济和社会领域的诉求，，，
，还需要增强空间治理的效能。。随着国土空间规划体系的整体重构，
，，控制性详细规划在新的空间规划体系构建过程中自身也面临重要转变。。。

图一、、、、新时期控规的转变

1.1规划范围的转变

规划范围从“重城轻乡”转向“全域全要素”。。传统的详细规划侧重于城市建设用地控制，，，，而对农村，，
，尤其是非建设用地的管控力度有限。。。在全域全要素规划的需求下，，详细规划要对城乡各种资源要素进行综合利用，，，，将建设与非建设空间相结合，，，发掘其多样化的功能与价值。。
。。

1.2规划方式的转变

规划方式从“静态规划”转向“动态管控”。。
。传统控规是静态化、、、空间化的管控模式，，，存在针对性不强
、、缺乏时间轴线、、、缺乏对城市发展不确定性的有效应对措施等问题。
。详细规划应贯穿“整治—供应—建设—运维—更新”土地全生命周期链，，要能够满足不同场景需求、
、不同主体需求和不同发展阶段的需求
，，
，，提出具有针对性的解决方案。
。

1.3规划协同的转变

规划协同从“内容衔接”转向“多规合一”
。。。以往“多规并存”的情况下
，，，，存在各类规划相互制约、、、相互矛盾的情况
，，，，行政许可效率不高。。。国土空间规划体系的建立大力推进了“多规合一”，，，，详细规划层面应充分考虑国土空间的资源属性、、、、社会属性和经济属性，，充分尊重权属关系、、、事权关系和行政关系，，充分协调好城市更新
，，，土地综合整治及各类专项规划等，
，努力实现规划协同共治。。。
。

1.4规划目标的转变

政策目标从“规划管理”转向“综合治理”。。。
。详细规划不仅是城乡建设规划许可的法定依据
，，，，也是促进城乡治理和高质量发展的空间政策，
，应充分发挥其公共政策属性
。。。通过“编管结合”高效支撑规划实施和项目管理。。通过对规划单元内精准而有效的公众参与，，，，积极回应人民期盼，，满足群众对美好生活的向往
。。

2
、
、、应对策略

图二、、
、面对控规转变的四大策略

2.1完善“权责分明”规划编制体系

详细规划的编制范围应与城镇开发边界相结合，
，，
，实现规划的全覆盖
，
，，，突出“差异化”特点，，
，，城镇建设空间应围绕人的生产生活需求，，强调产城融合、、、、设施服务、、、、交通通达、
、、、风貌品质塑造等方面的引导和管控
；非城镇建设空间应加强生态环境治理、、底线管控约束等保护要素的引导和管控，，，共同塑造高品质人居环境。。。

通过控制性详细规划，，
，对城镇开发边界所确定的城镇空间内可能发生的一切建设行为进行有效引导和管控
，，包括城镇集中建设区周边的城乡交融带、、农业生产和生态服务综合性空间、、建设项目准入区等。。。。此外，
，，还应实现全要素综合协调，
，
，，关注城镇开发边界内现状非建设空间的保护与利用
，，加强规划非建设用地转为建设用地的管控，，
，，针对土地用途、
、、
、功能管控、
、、、生态修复、、、、民生设施、、、、准入机制等制定相应要求
，，分区分类细化用途管制制度，
，
，实现城镇开发边界内全要素治理和空间用途管制的全覆盖。。

2.2倡导“内涵式发展”的价值模式

对于已建成区
，，特别是老旧小区
、、、棚户区、、、老旧厂区等低效建设用地以及其他存量地区
，，，，应遵循存量有效利用、
、、、闲置空间资源释放的基本原则，，采用公共设施承载力、、、交通需求计算等分析手段，，
，积极探索适应开发时序、、复杂权属关系和多重价值需求的“基础指标+转移指标+奖励指标”等指标平衡方式，，
，细化规划导则和管控要求，，，推进存量空间细化提升，
，提高存量开发建设的适应性和灵活性，
，，推动城镇由外延扩张向存量提升转变。。。。

随着城市经济和建设水平提高以及土地集约利用要求
，，，地下空间的综合开发利用已成为城市建设的重要组成部分。。原有控制性详细规划内容及指标体系缺乏对地下空间综合利用的考虑
，
，导致规划管理实施中存在争议和灰色空间
。
。。。因此
，，，需要在控制性详细规划阶段解决对地下空间保护、、利用和管控指引缺失的问题、、引导和规范地下空间建设。。控制性详细规划应落实总体规划和专项规划的相关内容，，结合轨道交通
、、地下停车、、市政管网
、
、、、人防工程和人居环境整治等实际建设需求，，，，提出地下空间功能
、
、开发层数
、、开发深度等空间开发利用要求和管控指标，
，并落实到地块，，
，为地下空间方案设计和城市地下空间规划管理提供依据。。

2.3采用“可操作性”的技术手段

控制性详细规划应分级编制，
，，采用“规划单元—地块（街坊）”的“穿透式”规划传导体系，，，，可降低技术成本，，
，，增加编制层次。。。先编制单元，，深化刚性管控指标和用途管制要求
，，，再细化地块，，形成层级衔接、
、、系统化的规划传导体系。
。单元详规主要通过规则和指标进行调节，，，，重点控制总体规划下的约束性指标和底线管控等限制性要求，，，确保公益设施、、、
、基础设施和公共开敞空间的落实。。
。。在满足总量控制和服务半径要求的基础上，
，兼顾当前权属、、、、土地开发机制和实际管理需求，，
，，地块指标可在单元内综合平衡进行引导式弹性管控。
。
。
。这种“约束+引导”的分级编制体系能够适应不同开发机制和建设实施条件的客观需要，，有效实现控制性详细规划的传导，，，，提升规划适应性和可操作性。。
。。

控制性详细规划应根据上位规划要求，，
，运用城市设计
、、、
、乡村营造等手段加强空间形态、
、、、街道景观、、、、建筑群体、
、、、单体设计等技术研究
，，，，并转化为科学系统的管控指标，
，
，，实现总体规划宏观调控对城市建设的微观控制。。重点地段应精准把控，，明确建筑设计强制条件和引导条件
，
，
，将国土空间设计以设计导则或附加图则形式纳入成果附件，，实现精准管控
。。。
。在城市设计法定地位不明确的情况下，，通过精细化设计将抽象指标转化为具象布局，，实现各类空间的精准管控。
。

2.4构建“高效智慧”的管理机制

在规划编制和实施过程中，，，建设变动和修改是常见现象。
。。为应对快速变化，，
，需加强详细规划管理，，，，并依据实际情况进行控制性详细规划修订
，，，分为重大修改、
、局部调整和技术修正三类。。各地应建立差别化的调整程序，，依法依规界定城镇详细规划局部调整和技术修正的具体情形，，以保障公共利益和人民群众高品质生活为前提，，适当精简审批程序，，提升审批效能。。
。。

控制性详细规划编制应充分利用信息化手段，，
，，实现上下级规划以及同级专项规划之间的衔接，，形成统一的规划成果数据库
，，，，提高规范性；采用线上线下、、、、人机协同的成果审查质检模式；经批准的规划成果及相关资料应及时纳入国土空间基础信息平台和“一张图”实施监督系统，，
，，与相关行政管理部门共享成果，，，，适应“多审合一”“多证合一”的规划许可和用地审批改革；规划成果应报上级人民政府备案
，，，，接受实施管理监督，，，同步开展动态维护和更新，，
，全面实现全过程数字化、、、
、信息化和智慧化手段支撑
，
，，促进规划管理的公开化和制度化
，，，，提高规划服务社会治理的效能
。。。。

结语

新时期国土空间规划背景下
，，，，详细规划是国土空间规划“五级三类”体系中的重要组成部分
。。
。。其编制技术、、、、成果内容及管理制度改革势在必行
，
，但也需要充分结合各级各类城镇特点和管理实施的迫切需求进行。。。。

控制性详细规划应聚焦保障人民利益、、强化空间治理、
、、提高行政效能、、、促进高质量发展等目标，，，并不断在实践中总结与改进。。只有这样，，才能促使控制性详细规划制度日臻完善，，，，真正承担起衔接各空间类规划管控要点
，，，落实空间用途管制制度，，，提高城镇人居环境品质，，，，促进“一张图”精细化管理，，
，服务政府现代化规划治理等新时代新要求，，，实现规范城镇开发行为
、、、、维护公共利益的最终目标
。。。